کسری در بودجه ۹۴ قطعی است
گروه اقتصادی خبرگزاری «نسیم» در نشستی با حضور دکتر یحیی آل اسحاق، رئیس اتاق تهران و دکتر عباسعلی ابونوری، اقتصاددان به بررسی ایرادات بودجه ۹۴ پرداختند/ در این نشست راهکارهایی برای تدوین و تنظیم نهایی بودجه به دولت و مجلس ارائه شد
گروه اقتصادی خبرگزاری «نسیم»- عماد تاجیکزارع: مهمترین ویژگی بودجه 94 چیست؟ بودجه 93 چه ایراداتی داشته که باید در نهایی شدن بودجه 94 از آنها درس گرفت؟ این دو سوال باعث شد تا خبرگزاری نسیم در نشستی با حضور دکتر یحی آلاسحاق، رئیس اتاق بازرگانی تهران و دکتر عباسعلی ابونوری، اقتصاددان به بررسی زوایای بودجه 94 پرداخته و با نگاهی متفاوت به بودجه 94 بپردازد.
حدود 2 ماه و 14 روز است که بودجه 94 از سوی دولت به صحن علنی مجلس برده شده. تحلیلتان از اعداد و ارقام بودجه 94 چیست و فکر میکنید تفاوتهای بودجه سال جاری با 94 چیست؟
آل اسحاق: بودجه یعنی صورت دخل و خرج دولت یا تقویم ریالی اموری که دولت در سال آینده باید آنرا انجام دهد. دولت وظایفی دارد و برای وظایفش یک صورت هزینه - درآمد باید طراحی و پیشبینی کند و بر اساس آن عمل کند. پس بحث اول، خود دولت است. این دولت چه دولتی است، وظایفش و ساختارش چیست، آیا مطابق زمان و مکان، ساختارش با وظایفش همخوانی دارد که حالا بگوییم این هزینه را دارد یا ندارد یا کم کرده یا زیاد کرده، تأمین و مصرفش درست بوده است.
وی با اشاره به اینکه باید یک نگاه ساختاری به دولت و برنامه بودجهای آن کرد افزود: بودجه تبع است و اصل نیست. واقعیت این است که بودجهای که دولتها بعد از انقلاب تهیه میکنند فرمتش همان بودجه قبل از انقلاب است و بعد از انقلاب هم هیچ تفاوت اساسی نکرده است. از مدتها قبل دولتها دائما میگویند که میخواهیم بودجه را عملیاتی کنیم هنوز که هنوز است این را میگویم اما تا الان این اتفاق تحقق پیدا نکرده است. یا دائما از قبل از انقلاب تا کنون، عنوان میشود که وابستگی بودجه به نفت باید کم شود؛ در برنامه اول، دوم، سوم، چهارم و حتی پنجم، تأکید بر این موضوع بود و در برنامه ششم هم همین عنوان شد یا موضوع دیگر اینکه در تمام برنامهها عنوان شده، دولت باید سبک و چابک شود و از این قبیل مسائل، ریشه این کار چه میتواند باشد که این کارها به سرانجام نرسیده است.
آل اسحاق با بیان اینکه بودجه باید براساس واقعیتهای که هست نوشت، اظهار داشت: بودجه وصل است به شرح وظایف دولت و ساختار دولت. یعنی ساختار بودجه تبعی است از ساختار دولت و شرح وظایفی که برای خودش دارد. نکته اول اینجاست که ما باید قبول کنیم که زمان که میگذرد تحولی با خود به همراه دارد، از جمله تحولات وظایف دولتها نسبت به آن مأموریتی که دارند تغییر میکند. دولتها در طول زمان وظایفشان مقداری تغییر میکند، مخصوصا کشوری مانند ایران که در آن انقلابی هم شده باشد.
نکته بعد، ساختار نرمافزارها و سختافزارهایی که دولتها دارند. یعنی اینکه یک زمان همه چیز بروکراسی و کاغذی بود، به طوری که الان دیگر آن بروکراسیها را نداریم و خیلی از مسائل دستخوش تغییر شدهاند.
اینکه تصور کنیم وظایف دولت یک وظیفه فیکس و جامدی است، مبنای فکر غلط است. در نظام جمهوری اسلامی ایران به طور کلی چارچوب وظایف دولت یک تغییر اساسی کرده است. در اصول حاکم بر اصل 44 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران ماده 22 یا 21 است که رهبر معظم انقلاب فرمودند: دولت باید به سمت وظایف حاکمیتی پیش برود. این وظایف حاکمیتی چهار چیز است: 1- سیاستگذاری 2- هدایت 3- نظارت 4- پشتیبانی.
در بودجه یکسری کلیاتی را نخست عنوان میکنیم ولی چون ساختارها همان ساختارهای قدیم است چیزی از آن حرفها اجرایی نمیشود. هماکنون بودجه جاری دولت حدود 70 درصد آن شامل حقوق و دستمزد است و بعد هم حدود همین 50-60 درصد بودجه دولت آویزان است به درآمدهای نفتی و بعد هم دو تا آرزویی داریم که دولت اولا کوچک شود و ثانیا به نفت وابستگی کمتری داشته باشد. اگر ما میخواهیم بودجه اصلاح شود، اگر میخواهیم که به اهداف ترسیم شده برسیم باید یک قدم جلوتر از بوجه برویم.
اینکه چرا ساختار دولت متناسب با زمان، متناسب با اهداف انقلاب و از جهتی متناسب با اصول حاکم بر اصل 44 قانون اساسی در موضوع اقتصاد نیست به خاطر این است که روز به روز به تعداد کارمندانمان اضافه میشود. مگر میشود مسائل اقتصادی از بودجه جدا باشد. یک مشکل دیگری که داریم این است که دولت هر نهادی را که ایجاد میکند بعدا قدرت انفکاک ازش نیست.
اگر به دنبال اصلاح نظام بودجهریزی در کشور هستیم باید یک قدم فراتر از جلوتر برداریم. بودجه صورت هزینه و درآمد یک نهادی است به اسم دولت، که آن دولت اگر وضعش معلوم نباشد یا متناسب با اقتضائات زمان و مکانی نباشد این بودجه همین است که هست.
در نقاط دیگر دنیا نگاه کنید آیا وظایف دولتها در همه جا مثل ما است؟ یعنی دولت در تأمین بودجه اجتماعی، اقتصاد، بانک همه جا حضور دارد؟ به طور کل یک قسمت عمدهای از وظایف دولت مربوط به شهرداریها است. یک قسمت عمدهای از خدماتی که دولت ارائه میدهد را باید این ارگان انجام دهد. الآن خیلی از بودجهها منطقهای است و لازم نیست بودجه مرکزی همه کشور را اداره کند. اگر دیدگاههایمان را عوض کنیم بودجه هر منطقه و هر استان باید طوری باشد که خودش، خود را اداره کند و دیگر ضرورتی ندارد که یک دولت مرکزی وجود داشته باشد. دولت تا زمانیکه ساختاری کمش کنیم نمیتوان انتظار سبک شدنش را داشت.
طبق قوانین، بودجه سه سال اخیر رقم مربوط به منابع (مصارف) در سالهای ۱۳۹۱، ۱۳۹۲ و ۱۳۹۳به ترتیب برابر با قانون ۱۴۴ هزار میلیارد تومان، ۱۷۱ هزار میلیارد تومان و ۲۱۱ میلیارد تومان بوده است . در بخش منابع بودجه سه جزء درآمدهاـ واگذاری داراییهای سرمایهای واگذاری داراییهای مالی در قانون بودجه ۱۳۹۳به ترتیب برابر با ارقام ۳، ۱۰۰، ۸، ۷۹ و ۹، ۳۰ هزار میلیارد تومان تعیین شده است که در مجموع منابع بودجه ۱۳۹۳ در مقایسه با رقم کل منابع قانون بودجه سال ۱۳۹۲ از رشد ۲۳.2 درصدی برخوردار است. شایان ذکر است درآمدهای بودجه مشتمل بر درآمدهای مالیاتی و سایر درآمدها بوده و بخش اعظم واگذاری داراییهای سرمایهای درآمد حاصل از فروش نفت خام و میعانات گازی است .
در بخش مصارف سه جزء هزینههاـ تملک داراییهای سرمایهای تملک داراییهای مالی در قانون بودجه ۱۳۹۳ به ترتیب برابر با ارقام ۱۴۹، ۳، ۴۱، ۲ و ۲۰، ۵ هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده است کمترین رشد هزینه در بودجه سال ۱۳۹۳ در مقایسه با قانون بودجه سال ۱۳۹۲مربوط به رقم تملک داراییهای سرمایهای (همان پرداختهای عمرانی) است که برابر با ۶، ۷ درصد میباشد .
مطالبی در مورد قانون بودجه ۱۳۹۳- عملکرد 6 ماهه و بخشنامه بودجه ۱۳۹۴
ارقام مربوط به عملکرد بودجه تا 13 شهریور 1393 نشان میدهد که درآمدها ۳۴ هزار میلیارد تومان بوده که نسبت به رقم کل سال، ۷۶ درصد آن محقق شده است. واگذاری داراییهای سرمایهای با رقم ۳۳، ۴ هزار میلیارد تومان در مدت مذکور ۷۴ درصد از رقم کلی مربوط در بودجه را محقق نموده و واگذاری دارایی مالی ۶، ۷ هزار میلیارد تومان بوده که ۹۱ درصد آن محقق شده است. جمع منابع عمومی دولت شامل سه جزء فوق تا ۱۳ شهریورماه ۱۳۹۳ برابر با ۶۸، ۸ هزار میلیارد تومان بوده که در مقایسه با عملکرد در مدت مشابه سال ۱۳۹۳، ۴۸، ۶ درصد رشد داشته است .
در بخش مصارف بودجه اعتبارات هزینهای (جاری) بودجه که بخشی از آن مربوط به پرداخت حقوق کارکنان دولتی بوده و از چسبندگی بالایی برخوردار میباشد تا ۱۳ شهریور ۱۳۹۳ برابر با ۵۸، ۵ هزار میلیارد تومان بوده که در مقایسه با رقم مدت مشابه در سال ۱۳۹۲، ۳۷، ۵ درصد رشد داشته است و در مقایسه با مقدار مصوب، ۸۵ درصد محقق شده است. تملک داراییهای سرمایهای در این مدت ۸، ۸ هزار میلیارد تومان بوده است که در مقایسه با ۲، ۴ هزار میلیارد تومان مدت مشابه سال ۱۳۹۲، ۳، ۶ برابر شده است. کمترین رقم مصارف مربوط به تملک داراییهای مالی است که در مقایسه با ۳۲۴ میلیارد تومان رقم مربوط در مدت مشابه سال ۱۳۹۲ صرفاً ۵، ۵ میلیارد تومان آن محقق شده است .
تراز عملیاتی بودجه که برابر با تفاضل اعتبارات هزینهای (جاری) بودجه از درآمدهای بودجه است بر اساس قانون بودجه ۱۳۹۳، ۴۸، ۷ هزار میلیارد تومان است که عملکرد تا ۱۳ شهریور نشان دهنده کاهش تراز عملیاتی به ۲۴، ۵ هزار میلیارد تومان میباشد.
ارقام تعیین شده در قانون بودجه ۱۳۹۳ برای صادرات نفت خام و میعانات گازی برابر با ۱، ۴ میلیون بشکه است که با احتساب قیمت ۱۰۰ دلاری در هر بشکه و نرخ تسعیر ارز ۲۶۵۰ تومان در هر دلار، کل مبلغ صادرات نفت خام و میعانات گازی برابر با ۵۱ میلیارد دلار بوده که سهم دولت از این مبلغ ۲۹ میلیارد در نظر گرفته شده است. با توجه به روند نزولی کاهش قیمت نفت خام در بازارهای جهانی، احتمال تحقق درآمدهای نفت بر اساس مقادیر مصوب بودجه با تردید رو به رو است.
پیشبینی میشود که منابع (مصارف) بودجه ۱۳۹۳ نسبت به مصوب ابتدای سال در حدود ۳۱ هزار میلیارد تومان کاهش داشته باشد و در مرز ۱۸۰ هزار میلیارد تومان قرار گیرد (رقم مصوب: ۲۱۱ هزار میلیارد تومان). بیشترین کاهش در سمت منابع ناشی از کاهش درآمدهای دولت است که ترکیبی از درآمد مالیاتی و سایر درآمدها است. با توجه به پیشبینی ۷۱، ۸ هزار میلیارد تومان برای واگذاری داراییهای سرمایهای تا پایان سال ۱۳۹۳، به نظر میرسد کاهش قیمت نفت اثر خود را در کاهش درآمدهای ناشی از تملک دارایی سرمایهای گذاشته است.
سمت هزینههای جاری با چسبندگی زیادی که دارد در مقابل کاهش منابع بودجه مقاومت داشته است و بار کاهش مصارف روی بودجه عمرانی سرازیر شده است. این کاهش در سمت منابع شامل ۲۰ هزار میلیارد تومان در مورد درآمدها، ۸ هزار میلیارد تومان واگذاری دارایی سرمایهای و ۳ هزار میلایرد تومان واگذاری دارایی مالی میشود .
پیشبینی میشود که درآمدهای دولت در بودجه ۱۳۹۳، از رقم صد هزار میلیارد تومان، در حدود ۸۰ هزار میلیارد تومان آن محقق شود. همچنین پیشبینی میشود که از ۷۹ هزار میلیارد تومان واگذاری دارایی سرمایهای دولت و ۳۰ هزار میلیارد تومان واگذاری دارایی مالی در بودجه ۱۳۹۳، به ترتیب در حدود ۷۱ هزار میلیارد تومان و ۲۷ هزار میلیارد تومان آنها محقق گرد.
پیشبینی کاهش در سمت مصارف تا پایان سال ۱۳۹۳ در مقایسه با ارقام مصوب بودجه شامل ۹ هزار میلیارد تومان در هزینههای جاری، ۲۲ هزار میلیارد تومان تملک دارایی سرمایهای (پرداختهای عمرانی) میشود. پیشبینی میشود که هزینههای جاری دولت در بودجه ۱۳۹۳، در حدود ۱۴۱ هزار میلیارد تومان محقق شود (رقم مصوب: ۱۵۰ هزار میلیارد تومان). پیشبینی میشود که از ۴۱ هزار میلیارد تومان تملک دارایی سرمایهای (پرداختهای عمرانی) دولت در بودجه ۱۳۹۳، در حدود ۲۰ هزار میلیارد تومان آن محقق شود .
رقم مربوط به پرداختهای عمرانی در عملکرد بودجه سال ۱۳۹۲ حدود ۲۲ هزار میلیارد تومان بود که در مقایسه با ۵، ۶ هزار میلیارد تومان سال ۱۳۹۱، از افزایش ۴۵ درصدی برخوردار بوده است. پرداختهای مربوط به هزینههای جاری نیز در سال ۱۳۹۲ حدود ۱۱۹، ۷ هزار میلیارد تومان بوده که در مقایسه با سال ۱۳۹۱، ۳۵ درصد رشد داشته است. بر اساس سادهترین روش بودجهنویسی، چنانچه بنا باشد سطح خدمات کارکنان دولتی در وضعیت فعلی حفظ شود لازم است حداقل ۲۰ هزار میلیارد تومان به رقم ۱۱۹، ۷ (۱۲۰) هزار میلیارد تومانی هزینههای جاری اضافه شود که در این صورت حداقل هزینه جاری بودجه برابر با ۱۴۰ خواهد بود .
بر اساس ارقام عملکرد مربوط به نیمه ابتدایی سال ۱۳۹۳ بودجه، میزان منابع در این مدت برابر با ۸۳، ۹ هزار میلیارد تومان بوده است. در بخش درآمدها ۴۰، ۷ هزار میلیارد تومان حاصل شده است که با توجه به ۶۶، ۶ هزار میلیارد تومان هزینههای جاری، کسری بودجه عملیاتی برابر با ۲۶ هزار میلیارد تومان برآورد میگردد. مبلغ مربوط به تملک دارایی سرمایهای (هزینههای عمرانی) در مدت مذکور حدود ۱۰، ۸ هزار میلیارد تومان بوده است که علیرغم رشد تقریباً ۴ برابری در مقایسه با مدت مشابه سال ۱۳۹۲، ۲۶ درصد از مبلغ مصوب ۴۱ هزار میلیارد تومان بودجه ۱۳۹۳ را پوشش داده است.
با توجه به پیشبینی انجام شده در مورد عملکرد بودجه ۱۳۹۳، به نظر میرسد رقم ۱۸۰ هزار میلیارد تومان برای منابع (مصارف) بودجه رقم منطقی است در صورتی که ما به التفاوت رقم مذکور از محل تملک داراییهای سرمایهای و مالی به جای هزینههای جاری تأمین شود. بهتر است رقم عملکرد بودجه عمرانی از ۲۰ هزار میلیارد تومان پیشبینی شده برای بودجه ۱۳۹۳ به حدود ۱۶ الی ۱۷ هزار میلیارد تومان کاهش یابد .
این تصور که کاهش هزینههای جاری از طریق کاهش یک باره تعداد کارکنان دولتی قابل انجام است، درست نیست. علیرغم کاهش تعداد دانش آموزان مقاطع تحصیلی به ویژه مقطع ابتدایی، کاهش تعداد معلمهای و جا به جایی آنها و یا حذف آنها از حقوق بگیران دولتی با توجه به شرایط رکود اقتصادی کشور امکانپذیر نیست. چنانچه اقتصاد کشور در حال شکوفایی باشد خود به خود تعدیل و جا به جایی نیروهای کار امکانپذیر خواهد بود. همچنین در مورد اتخاذ تصمیماتی مانند حذف اضافهکاری یا موارد مشابه با توجه به احتمال شدتگیری مداخل بر مواجب در بخش کارکنان دولتی و پیامدهای منفی توسعه فساد اداری، باید مراقب بود .
بخشنامه بودجه ۱۳۹۴ دولت از حیث رویکردها و در نظر گرفتن ارقام هزینهای بودجه در قالب فصول مربوط به خوبی تنظیم شده است. رقم مصوب بودجه برای هزینههای جاری ۱۴۹، ۳ هزار میلیارد تومان است که ۱۱۹، ۹ هزار میلیارد تومان از آن مربوط به افزایش حقوق کاکنان و مابقی تحت عنوان هزینههای متفرقه طبقهبندی میشود. چنانچه دولت سقف هزینهای بودجه سال ۱۳۹۴ را بر اساس ۱۲۷ هزار میلیارد تومان (رشد اندک نسبت به سال ۱۳۹۳) تنظیم نماید در این صورت بودجه سال آینده در صورتی که افزایش هزینههای متفرقه نیز تحت کنترل باشد، با مشکل جدی رو به رو نخواهد شد .
در نظر گرفتن ارقامی برای تملک دارایی سرمایهای (هزینههای عمرانی) با توجه به احتمال تأمین کسری بودجه از محل مذکور با تزلزل بالاتری در مقایسه با سایر ارقام بودجه برخوردار است. بهتر است جهتگیری در مورد بودجههای عمرانی در زمینه تقویت زیرساختها باشد. با توجه به بالا بودن قابل توجه بودجه شرکتهای دولتی نسبت به رقم بودجه عمرانی لازم است ضمن مشارکت بیشتر بخش خصوصی در زمینه سرمایهگذاریها از ایجاد امکان تسلط بخش دولتی بر اقتصاد کشور نیز جلوگیری شود.
رقم پیشبینی شده برای تملک دارایی سرمایهای در قانون بودجه سال ۱۳۹۴ حدود ۲۹، ۵ هزار میلیارد تومان است که تمرکز اصلی هزینههای مذکور در بخش حمل و نقل (۶، ۵ هزار میلیارد تومان)، مسکن و عمران شهری و روستایی (۵ هزار میلیارد تومان)، منابع آب (۵ هزار میلیارد تومان)، آموزش (۲، ۵ هزار میلیارد تومان) و انرژی (۲ هزار میلیارد تومان) است که رویکرد مطلوبی به نظر میرسد .
با توجه به منفی بودن دائم تراز عملیاتی بودجههای سالانه کشور، کاهش رقم واگذاری دارایی سرمایهای به صورت غیر مستقیم از طریق اثر اهرمی در درآمدها نیز اثر خواهد گذاشت. ارزش واقعی تملک داراییهای سرمایهای طی سالهای گذشته روند نزولی را دارا بوده است.
با توجه به موافقت اخیر نمایندگان مجلس با بررسی خارج از نوبت طرح الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت که همان احکام دائمی لوایح بودجه سنواتی است، پیشبینی میگردد که در قوانین بودجه سالهای آینده تبصرههای بودجه و احکام دائمی تکراری مانند تبصره ۳ یا سایر موارد مشابقه حذف خواهد شد. در صورت تصویب الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (الحاقیه ۲)، بخشی از احکام دائمی بودجه از قوانین بودجه سالانه خارج خواهد شد و بودجه به جای احکام در قالب ارقام خواهد شد که به شفافتر شدن بودجه کمک خواهد نمود .
یارانههای حاصل از افزایش قیمت حاملهای انرژی به صورت غیر مستقیم به قانون بودجه ارتباط دارد. لازم است با توجه به ایرادات وارد بر سیستم فعلی پرداخت یارانهها، ضمن بازنگری جدی در شیوه پرداخت یارانهها و پیشبینی مکانیسم مناسب برای آن، ترتیبی اتخاذ شود تا ارقام مربوط به یارانهها نیز در قالب بودجههای سالانه وارد شود .
قانون بودجه ۱۳۹۳، پتانسیل بالایی برای دریافت مالیات به ویژه مالیات بر ارزش افزوده دارد. اقدامات دولت در زمینه افزایش درآمدهای مالیاتی منجر به تجهیز شدن فعالیتهای اقتصادی کشور به ویژه صنوف به تهیه و ایجاد بخش حسابداری شدهاند و پیشبینی افزایش بیشتر درآمدهای مالیاتی دولت نیز وجود دارد .
در مورد نحوه هزینه کردن بودجههای عمرانی، بهتر است جهتگیری در زمینه تقویت خصوصیسازی و تبدیل بودجههای عمرانی به بودجه جاری دولت باشد به نحوی که دولت خریدار خدمات ناشی از سرمایهگذاریهای ایجاد شده توسط بخش خصوصی باشد به عنوان نمونه به جای ایجاد مدارس درصدد خرید خدمات آموزشی باشد .
با توجه به حجم بالای بدهکاری دولت، هیچ آثاری از بدهی دولت در قانون بودجه مشاهده نمیشود. بر اساس برخی برآوردها، بردهی دولت به صندوق بازنشستگی حدود ۱۴۰ هزار میلیارد تومان میباشد که به انضمام سایر بدهیها، کل بدهیهای دولت در مجموع ۲۵۰ هزار میلیارد تومان است. در صورت فروش ۲۰ هزار میلیارد تومان اوراق مشارکت توسط دولت، مشخص نیست ارقام مربوط به اقساط اوراق مذکور در بودجه لحاظ شده است یا خیر. در صورت تعیین تکلیف قطعی برای بدهیهای دولت، رفتارهای مشابه توسط بخش خصوصی در زمینه عدم پرداخت طلب سیستم بانکی نیز کاهش خواهد یافت. دولت باید شجاعت داشته باشد و این مسأله کهنه را از طریق واگذاری سهام عدالت در اختیار و یا منابع دیگر حل کند. الزام دولت به پرداخت خسارت در صورت عدم پرداخت بدهیهایش از جمله مواردی است که در لایحه رفع موانع رقابتپذیری و ارتقای نظام مالی کشور نیز به آن توجه شده است و باید تصویب و اجرایی شدن آن پیگیر شود .
در تنگنا قرار دادن بودجه جاری رویکرد صحیحی نیست. بدیهی است با افزایش زیرساختهای عمرانی، ظرفیت افزایش بودجه جاری نیز افزایش مییابد. بهتر است به جای صرف توجه به بودجه و ساختار آن، به لزوم تغییر مأموریت و ساختار دولت نیز توجه شود. کارایی دولت ایران با توجه به تحولات سالهای اخیر، کاهش یافته است و دائم مانع برای فعالیتهای اقتصادی ایجاد میکند و تبدیل به یک وزنه سنگین در راه توسعه اقتصادی کشور شده است. کیفیت پایین تصمیمات دولت مشکلاتی را ایجاد کرده است که موارد مذکور فراتر از موضوع بودجه سالانه کشور است. تحلیل تاریخی ساختار دولت نشان میدهد که دائماً بر مأموریتهای دولت افزوده شده و در مقابل چیزی از آن کاسته نشده است. با توجه به اهمیت موضوع بازآفرینی مدیریت اداری کشور بنا شد در جلسه مستقلی، مقدمات موضوع توسط آقای دکتر مشایخی در جلسه شورا طرح و به بحث گذاشته شود تا نحوه مشارکت و پشتیبانی اتاق در این زمینه مشخص شود .
اثرات بودجه بر فعالیت اقتصادی بخش کسب و کار موضوع مهمی است کسری بودجه دولت اثرات نامطلوبی را بر وضعیت ثبات اقتصاد کلان و فضای کسب و کار میگذارد. یکی از راهکارهای کاهش اثرات منفی مذکور و همچنین کاهش وابستگی بودجه به درآمدهای نفتی، واقعی کردن قیمت حاملهای انرژی است. لازم است دولت برنامه مشخص زمانبندی خود را برای واقعی کردن قیمت حاملهای انرژی اعلام و اجرایی نماید .
با توجه به سوابق تدوین و تصویب و اجرای قوانین بودجه سالانه کشور، آنچه مشخص است دولت به جای ایفاگری نقش تسهیل گر، یک کنترلچی است. استفاده از بودجههای استانی درگیر بوروکراسی و سختی است. ذهنیت کنترلچیگری جلوی همه فعالیتها را گرفته است و بخش اعظم تاخیر در انجام سرمایهگذاریها به دلیل ذهنیت و رویکرد مذکور دولت است. اصلاح نظام تدبیر در دولت موضوع مهمی است که زمانبر است و باید طی یک فرآیند بلند مدت هم با رونق و تسهیلگری، امور از بخش دولتی به بخش خصوصی منتقل شود. اصلاحات کلان در سطح بودجه کفایت نمیکند و مشارکت اتاق در این موضوعات مهم کلان اقتصادی نیز مفید خواهد بود .
ابونوری: بودجه سندی است که دخل و خرج دولت را در طول یکسال مالی تعریف و مشخص میکند. ارقام بودجه چون پیشبینی شده است به همین خاطر ممکن است بودجه با کسری یا مازاد روبهرو شود. بودجه تقسیم میشود به بخش درآمد که با ( T ) نشان داده میشود و مخارج دولت با ( G ) نشان میدهند. در بخش درآمدها عمده درآمدهای بودجه از نفت است که حتی در رده اول قرار میگیرند.
بدون اقرار میگویم 80 درصد درآمدهای بودجه وابسته به درآمدهای نفتی است و در ردیفهای بعدی درآمدهای مالیاتی در حدود 25 درصد و بعد سایر درآمدها قرار میگیرند.
مخارج در امور عمومی، اجتماعی، اقتصادی و نظامی به دو دسته تقسیمبندی میشوند: جاری و عمرانی که عمده مخارج دولت مربوط به جاری است. به عبارت دیگر بودجه هم از طرف درآمد تورمزا است و هم از طرف مخارج.
اگر دولت ادعا میکند که توانسته است تورم را کاهش دهد درست نیست. تورم، مانند فنری است که دولت به عقب فشارش داده نهایتا روزی مجبور میشود که آنرا رها کند چون زمانی از نظر ساختاری تورم را بخواهد کنترلش کنیم حتما باید سیاستهای پولی و مالی را درست و حسابی اجرا کنیم.
در بودجه سال جاری که نرخ نفت 100 دلار در نظر گرفته شده است در حال حاضر قیمت نفت به زیر 50 دلار طی ماههای اخیر رسیده است و از طرفی دولت مدعی است که کسری بودجه تا پایان امسال نخواهد داشت. چنین چیزی اصلا درست نیست. تا پایان سال 100 درصد دولت با کسری بودجه مواجه خواهد بود که اگر بخواهد این کسری را جبران کند ممکن است به بانک مرکزی فشار وارد کند که با چاپ اسکناس این کسری را جبران کند که این خودش تورمزا خواهد بود.
به هرحال بودجه بعد زمانیاش یکساله است و باید مکمل برنامههای عمرانی باشد. اگر بودجه را مستقل از برنامههای عمرانی در نظر بگیریم مطمئنا یا بودجه نتیجه جالبی نمیدهد و یا در بلندمدت از نظر ساختاری نمیتوانیم عنوان کنیم بودجهریزی که کردیم درست به آن عمل یا عمل نکردیم. بوجه باید مکمل برنامههای توسعه اقتصادی- اجتماعی باشد.
یک مقدار برگردیم به عقب. سال 57 انقلاب کردیم تا سال 60 هیچ برنامه توسعه اقتصادی و بلندمدت نداشتیم. نخستین برنامه توسعه اقتصادی کشور سال 68-72 بسته شد و "کشاورزی" به عنوان محور توسعه قرار گرفت. به جای اینکه در این دوره بودجه مکمل برنامه عمل کند و بخواهد کشور را در زمینه واردات محصولات کشاورزی به داخل مستقل کند متأسفانه در این برنامه بعد از انقلاب بزرگترین واردکننده گندم، شکر، برنچ و خیلی از محصولات دیگر شدیم و به خاطر همین سال 73 برنامه نداشیم.
برنامه بعدی ما سال 74-78 باز هم "کشاورزی" را به عنوان محور توسعه قرار دادیم و بازهم مستقل نشدیم و مشکلاتی در بخش کشاورزی داشتیم همه این دلایلی که ذکر شد با خاطر این بود بودجهریزی مکمل برنامه نبود.
برنامه سوم سال 79-83 آمدیم "صنعت" را به عنوان محور توسعه قرار دادیم در آن دوره از نظر گندم خودکفا شدیم. زمانیکه صنعت محور قرار گرفت ما از نظر گندم خودکفا بودیم و چون از نظر گندم خودکفا شدیم.
در برنامه بعدی که سال 83-88 بود "کشاورزی" را به عنوان محور قرار دادیم دیدیم دوباره از نظر گندم خودکفا نشدیم. در این زمان که دولت وقت عوض شد دولت وقت هم به هیچ عنوان برنامه عمرانی را قبول نداشت. بر همین روال وقتی برنامههای عمرانی را قبول نداشته باشیم بودجهریزی ما دچار مشکل میشود.
تا زمانیکه ما برنامه درست و حسابی نداشته باشیم، برنامههای عمرانی را تعریف نکنیم و مشخص نکنیم که بعد از چند سال به کجا خواهیم رسید، آیا میخواهیم از نظر کشاورزی خودکفا شویم یا نه، از نظر صنعت، خدمات و بهداشت میخواهیم چه کار کنیم و اگر ارتباط معنیداری بین بودجه و برنامه وجود نداشته باشد روی همین روال به هر شکلی بخواهیم بودجهریزی کنیم متأسفانه نمیتوانیم عمل کنیم و نمیتوان به آن اهداف کلان اقتصادی برسیم.
خوشبختانه دولت یازدهم به دانشگاهیان اعتبار و اعتماد میدهد و فکر میکنم به کمک دانشگاهیان بتوانیم یک برنامه منسجمی را داشته باشیم.
تثبیت قیمتها، ایجاد اشتغال، تعادل در تراز پرداختها، دستیابی به رشد اقتصادی مناسب و توزیع عادلانه اینها اهداف کلان اقتصادی دولت است. وقتی که تورم به وجود میآید ما نباید یقه راننده تاکسی را بگیریم که چرا کرایه را زیادی میگیری. دلیل اصلی تورم خود دولت است.
خوبی بودجهریزی دولت وقت این است که دقیقا 15 تا 21 آذرماه بودجه را تحویل مجلس میدهد که اتفاقا این کار دولت بسیار پسندیده است و اینکه آیا واقعا این بودجهریزی چقدر مکمل برنامههای اقتصادی است متأسفانه نمیتواند باشد. چون زمانیکه دولت با کسری بودجه مواجه میشود بلافاصله روی به درآمدهای نفتی میکند و این طریق ترمیمش میکند.
اگر بخواهیم ایراد بودجه 93 را بگویم یکی از عمدهترین ایرادات میتواند این باشد که بودجهها به سمت بودجههای جاری میروند که خود این ضعف است چون از درآمدهای نفتی خرج میشود.
آقای آل اسحاق شما اعتقاد دارید بودجه باید براساس برنامه باشد؟ مهمترین ضعف بودجهریزی در نظام اقتصادی کشور بحث بودجه بر اساس برنامه نبودن است چرا تا به حال این اتفاق نیافتاده است؟
آل اسحاق: بودجه باید براساس برنامه باشد. یکی از مشکلات اساسی در رابطه با ساختار بودجه رابطه بودجه با بانک مرکزی و دولت و بانک مرکزی است. از قبل هم همین طور بود دولت نفت میفروخت و دلارش را به بانک مرکزی میداد و دلار را بانک مرکزی تبدیل به ریال میکرد و قسمتی از هزینهها را تأمین میکرد که خود این سیستم ذاتش تورمزا است.
دلیلش این است که این پولی که دولت به بانک مرکزی میدهد ریال قوی است که پایه پولی را بالا میبرد و با توجه به ضریب افزایندگی اگر ریال 5 است و هر دلار که 2600 تومان است اگر این را بدهد به بانک مرکزی در عمل نتیجهاش 5 برابر در اقتصاد کشور اثر دارد لذا دولت یک برابر پول میدهد پنج برابر نقدینگی را در جامعه اضافه میکند و این تورم زاست.
هم اکنون بانک مرکزی تبدیل شده به یک خزانه که ظاهرش این است که دلار را به بانکها میدهد. این دولت نه هر دولت دیگری بیاید این سیستم فروش ارز به بانک مرکزی و تبدیل به ریال را اصلاح کند چون در نفس این عمل ضرب در ضریب فزاینده به افزایندگی حجم پول را اضافه میکند. راهکار اصلاح این سیستم این است که دولت ما بهازای این رقم را ریالش را از داخل اقتصاد بیرون بکشد.
تحلیلی بر بودجه سالیانه
1 ـ اجماع در اعضاء دولت برای بودجه وجود ندارد تقاضا چند برابر بخشنامه پیشنهاد میشود.
2 ـ عدم تفاهم بین مجلس و دولت (ایجاد درآمد واهی + گنجانیدن طرحهای جدید در بودجه + Loby کردن) باعث افزایش بودجه میشود.
3 ـ کسری هدفمندی یارانهها خود ضایعه عظیمی است.
4 ـ بودجه شرکتهای دولتی چند برابر است که نظارت نمیشود.
5 ـ وقت زیادی برای بودجه یکساله گذاشته شود. (6 ماه در سال).
6 ـ از دید ثبات اقتصادی نباید کسری باشد.
7 ـ نهادهای ایجاد میشود، وظائف موقت دادند ولی در بودجه گرفتن، تعطیل نمیشوند.
8 ـ 30 درصد بودجه باید صرف عمرانی شود که در حال کاهش است.
9 ـ مشکلات هر وقت به وجود آمده از بودجه ریزی کنار رفتهایم (مانند حساب ذخیره ارزی ـ صندوق توسعه ملی).
10 ـ قبلاً در بودجه سه ردیف T - 1 ، T و T+1 وجود داشت الآن فقط T شده است (دوتای دیگر حذف شده است).
11 ـ تعداد دستگاهها با وظایف مشابه در بودجه زیاد است.
12 ـ هدف اتاق ـ مقررات زدائی، تسهیل کسب و کار و گسترش صادرات در بودجه ملاک قرار گیرند.
13 ـ بودجه یک سند یکساله از پنجساله است. باید در راستای برنامه باشد که اینگونه تنظیم نمی شود.
14 ـ دولت وظایف زیادی در زمینه تامین اجتماعی به عهده گرفته است که بودجه زیادی را میطلبد.
15 ـ دستگاههایی خود را به بودجه عمومی وصل کردهاند ولی خدمات عمومی ندارند.
16 ـ در سال 93 حدود 30 هزار میلیارد تومان بودجه و 8 هزار میلیارد تومان هدفمندی کم دارد.
17 ـ حجم بودجه به GDP در سال آینده 11 درصد میشود. (بودجه انقباضی است).
18 ـ اصلاح ساختار شرکتها و بودجهریزی عملیاتی را دنبال میکنیم.
اصولا ایرادات بودجه نویسی در ایران چیست؟
آل اسحاق: اصولا بودجهها در ایران به طور کامل تخصیص اعتبار داده نمیشوند. در بودجه عمرانی سال 93، 61 هزار میلیارد تومان بودجه تخصیص داده شد، ولیکن امسال تاکنون 15 درصد بیشتر تخصیص اعتبار داده نشد. بنابراین هیچ تطابقی بین برنامه و بودجه وجود نداشته و ندارد.
اکثرا گفته میشود که دولت باید کوچک شود و هزینههای جاری آن کاهش یابد اما عملا میبینیم در پایان سال یک فاصله عمیقی ایجاد میشود بین درآمدهای و هزینهها و آن عدم همخوانی بودجه و برنامه است. گزارش تفریغ بودجه جز ایرادات بزرگ بودجه است که متأسفانه هیچ وقت هم اصلاح نشده است.
در جلسهای بودجه نروژ را بررسی میکردیم. همانطور که میدانید بودجه نروژ "قلتان" است و بودجههای آنها پنج ساله بسته میشود. در ایران هم قبل از دولت دهم بودجه کشور "قلتان" بود. یعنی بودجه سه سال دیگر را از حالا تنظیم میکردند. بودجهای که الان داریم یک هارت و پورتی بیش است که بیرون میدهیم. ته این قضیه این است که کمیتهها در جلسه آخر بودجه سال قبل را میآورند 5 درصد بالا و 5 درصد پایین میبندند.
رویکردهای مهم بودجه سال 94:
- مدیریت بدهیهای بخش دولتی در جهت ایفای تعهدات بخش خصوصی
- برنامه بودجه عملیاتی اجرایی شود
- سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی
- مصوبه دولت در خصوص خروج از رکود
- بهریگیری از فرصتها و ظرفیتهای جهانی و منطقهای
- تلاش برای ایجاد ظرفیت جدید و تعامل با همسایگان
- تعامل فعال و تنشزا سیاستهای خارجی
- حضور در عرصههای بینالمللی
- متناسبسازی درآمدها
- مدیریت بهینه مصارف
- ساماندهی کمکهای دارویی به بودجه شرکتها
نکات دیگر هم در رابطه با بودجهها مطرح است این است که در دولت برای بودجه اجماعی وجود ندارد و نیست و باید از طرفی نوع نگاه به دولت را از نگاه انتظاراتی خارج کرد و دولت را بازتعریف کرد.
عباسعلی ابونوری: در پاسخ به سؤال شما بگویم این میزگردها و سخنرانیهایی که منتشر میشود و در اختیار مسئولین مربوطه قرار میگیرد نمیدانم تا چه اندازه مسئولین دولتی گوش شنوا داشته باشند. ممکن است گوش شنوا داشته باشند اما امکان اجرایش را نداشته باشند. حدود 110 سال نفت به طور ساختاری تمام ستونهای اقتصادی ما را فرا گرفته و فلج کرده است. چطور میتوانیم در مدت کوتاه وابستگی بودجه را از درآمدهای نفتی کم کنیم. انتظار چنین چیزی ممکن است؟
زمانی که در سال 91-92 رشد اقتصادی منفی 6.8 درصد داشتیم چه دلیلی دارد که دولت حقوقها را افزایش بدهد. ولی اگر افزایش حقوقها براساس بهرهوری نباشد مطمئنا دولت با کسری بودجه مواجه میشود و ما هم چون به هر حال به راحتی حقوقهایمان افزایش پیدا میکند آن کارایی را نداریم.
علت اصلیاش این است که اصل 44 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران واقعا باید یک اصلاحات انقلابی روی آن انجام بگیرد. دولت باید وظیفه و حدود کاریش مشخص شود، وقتی مشخص نشود مطمئنا باز دوباره همان آش و همان کاسه و الان جناب آقای آل اسحاق گفتند که بودجه نروژه قلتان است یعنی چه؟ یعنی هماهنگ با برنامهریزی و هماهنگ با برنامههای عمرانی است. اینکه بودجه 5 ساله 6 ساله میریزند بر مبنای برنامههایشان واقعا پیش میرود. ولی واقعا الان حدود 10 سال است که هیچ ارتباط معنیداری بین برنامه و بودجه در کشور نیست و رشد اقتصادی که منفی میشود دلیل این است که ما یک قدم بلندمدت را نداریم یعنی نمیدانیم اهداف استراتژی ما باید افزایش صادارت باشد و این در برنامهها باید تعریف و مشخص شود.
اگر نتوانیم وظیفه خودمان را در برنامهها مشخص کنیم آن وقت بودجهریزی ما هم وقتی هماهنگ با برنامهها و استراتژی نباشد مطمئنا امورات پیش نمیروند و در بحث یارانهها جز اینکه توزیع درآمدها را ناعادلانهتر میکند چیز دیگری عاید این مملکت نمیشود.
باید ما از نظر ساختاری نخست برنامهها را مشخص و فیکس کنیم و وقتی اصلاحات انجام گرفت آن وقت میتوانیم راجع به بودجه شفافتر صحبت کنیم و بگویم که بودجه باید ما را به کدام مسیر هدایت کند، وگرنه این بودجهای که برای 94 درست میشود ممکن است انقباظی یا انبساطی باشد. چون هنوز تعریف نشده ممکن است دولت به معنی واقعی نگوید که میخواهد انبساطی یا انقباظی عمل کند. بنابراین اگر دولت بخواهد انقباظی یا انبساطی بودجه را اجرا کند من تصور نمیکنم که بودجه 94 با چه کسری روبهرو خواهد شد و جامعه را به سمتی هدایت کند که واقعا ما انتظارش را داریم.
قیمت نفت که در بازارهای بینالمللی به زیر 50 دلار رسیده است تنها کشوری که بیشترین نفع را از این کاهش میبرد کشور ژاپن است. چون هر چقدر قیمت نفت کاهش یابد رشد اقتصادی ژاپن بالا میرود. چون 100 درصد نفتش وارداتی است. بلعکس کشور ما 100 درصد آسیب میبیند از این کاهش قیمت. الان هم وقتی جامعه نداند که قیمت نفت زیر 50 دلار است و دولت بوجه 94 را بخواهد با نفت 72 دلاری ببندد مطمئنا شرایط اقتصادی ما در سال 94 بهتر از سال 93 نخواهد بود مگر اینکه تحریمها به سرانجام برسند.
آقای ابونوری شما موافق بستن چنین بودجهای مانند نروژ هستید که سه چهار ساله بسته شود؟
ابونوری: اگر واقعا برنامه ما شفاف باشد بودجه "قلتان" اتفاقا افق بلندمدت را مشخص و ترسیم میکند. با این اهداف نروژ موافق هستم و فکر میکنم امورات خیلی منطقیتر و شفافتر به جلو میرود.
ایراد بودجه 93 را بررسی کردید چه ایرادات اساسی دارد که میتوانیم در بودجه 94 از آنها درس بگیریم؟
ابونوری: مهمترین ایراد بودجه 93 تخمین و برآورد کارشناسی درباره قیمت نفت بود. اگر برای بودجه سال 94 هم نتوانیم مبلغ تعریف شدهای برای نفت ارائه کنیم، فکر میکنم بودجه سال آینده مثل امسال خواهد بود. من شنیده ام که برخی از دولتی ها میگویند بودجه 94 کسری بودجه نخواهد داشت . من فکر میکنم با این اوصاف کسری بودجه دولت در سال 94 قطعی است.
آل اسحاق: مهمترین ایرادات بودجه سال 93، 1- عدم همخوانی بودجه و برنامه است. 2- مسأله کسری بودجه در رابطه با هدفمند کردن یارانهها بود. 3- مشکل دیگر در تأمین منابعی است که الان در لایحه خروج از رکود آمده است. دولت در این لایحه خواسته با تسریع نرخ ارز کل بدهیهایش را تصفیه کند. دولت دهم هم میخواست چنین کاری را انجام دهد اما در مجموع به دلایلی نتوانست. این دولت نیز قصد دارد چنین اقدامی انجام دهد که در این زمینه باید راهکار جدی اندیشیده شود. 4- بحث بعدی، موضوع نظارت بر بودجه است. متأسفانه نظارت جدی بر چگونگی بودجه صورت نمیگیرد، لذا باید در این زمینه هم اقدامات متقضی صورت گیرد. 5- بودجه شرکتهای دولتی نیز از دیگر معضلات بودجهنویسی در ایران است. متأسفانه بودجه شرکتهای دولتی چندین برابر بودجه عمومی دولت است. نکته قابل توجه در این باره این است که همه عملیات در بودجه شرکتهای دولتی، غیرشفاف است. میلیاردها تومان در شرکتهای دولتی خرج میشود اما هیچ نظارت و حسابرسی وجود ندارد. لذا مجلس لازم است کمی در این باره ورود کرده و نظارت کند. باید در تخصیص بودجه شرکتها، سیستم به گونهای باشد که آنجا هم حساب و کتابی وجود داشته باشد و دولت در مسائل حاکمیتی این شرکتها ورود کند و در اولین فرصت آنها را واگذار کند که قطعا هزینه و فسادش به مراتب کمتر خواهد بود.
سؤال: توصیهتان به مجلس چیست؟
ابونوری: نمیدانیم که هنوز تحریمها وضعیتش به چه شکل میشوند. هر اتفاقی در روند اجرای تحریمها بیفتد، صد درصد بر روی استراتژی ما تأثیرگذار خواهد بود.
درباره روند کاهش قیمت نفت هم معتقدم، این روند به هر حال ادامه خواهد داشت. من معتقدم قیمت نفت باید بسیار حساب شده در داخل بودجه سال 94 در نظر گرفته شود، تا خدای ناکرده این کسری بودجه به حدی نرسد که دولت نتواند از توان جبران آن بر بیاید. من نفت 72 دلاری را در بودجه 94 را به هیچ وجه مناسب ارزیابی نمیکنم. مجلس باید در این زمینه واکنش نشان دهد.
تهیه و تنظیم کننده: عماد تاجیکزارع